Можно ли построить дорогу хорошо и надолго?

19.07.2011

Как известно, в России (и в Тверской области в частности), как минимум,  две беды – дураки и дороги. Сегодня хочется порассуждать о второй напасти (вытекающей из первой). 

 

Из года в год выделяются большие деньги на ремонт и строительство дорог. С каждым годом суммы  растут. А дороги лучше не становятся, а бывает, что и ухудшаются после «ремонта». Жители области прекрасно видят это сами. Недавний пример - http://www.tvernews.ru/news/22979.html  - наболевший  вопрос с автодорогой Калязин – Кашин – Горицы – Кушалино в Кимрском районе, которая уже «пострадала» от ремонта в 2010 году, да и теперь начавшиеся работы оптимизма не внушают: по оценкам специалистов ГУ «Дирекция ТДФ», свежеположенный асфальт стандартам качества не соответствует. Или ситуация с ежегодным «ремонтом» одних и тех же дорог в Твери.

А тем временем эксперты и чиновники Минтранса предлагают полностью переложить на плечи автомобилистов затраты на строительство и эксплуатацию дорог (http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/263962/benzin_na_7_rub_dorozhe).

Сейчас автомобилисты покрывают около 40% бюджетных расходов на дорожную систему: 30% дают акцизы на топливо, 10% - транспортный налог. Акцизы на топливо в 2012-2015 гг. должны быть повышены в расчете на литр на 7-8 руб. и почти треть розничной цены бензина должна пойти на строительство и ремонт дорог, рекомендуют эксперты. В транспортный налог должна войти плата за парковку автомобиля на территориях муниципалитетов, для чего можно ввести и дополнительный налог, считают эксперты. А в будущем они предлагают ввести налог на километр пробега, но придется оборудовать все машины устройствами спутникового позиционирования. В России собирать налог поможет «Глонасс».  Выходит, что платить мы будем больше, а вот станут ли лучше дороги при российских схемах дорожного строительства – большой вопрос.

А как строят дороги в мире? Есть другие возможные варианты  строительства дорог?

Для начала два примера. Финляндия. В 2001 году перед администрацией дорог Финляндии была поставлена задача – построить участок  (51.3км) автомагистрали Е18 Муурла – Лохья. Участок проходит по сложной местности (озера, реки, болота и сопки), включает 47 (сорок семь !) мостов и 7 туннелей (5.2 км). Ориентировочная  стоимость – 350 миллионов Евро, срок выполнения – 5-6 лет по стандартной схеме строительства.

Денег в бюджете остро не хватало, это был год кризиса NASDAQ. Тогда кабинет министров принял решение о возможном применении модели КЖЦ. Вопрос ставился так: если модель КЖЦ привлечет инвесторов на проект – будем строить, не привлечет – не будем. Подготовка и проведение международного тендера заняли примерно 2 года. В итоге, дорога была построена за 3 года и обошлась в 330 миллионов Евро. Это почти в 2 раза быстрее и почти на 8% дешевле запланированной стоимости строительства. После этого успеха Министерство транспорта Финляндии приняло решение о том, что в дальнейшем, все крупные объекты будут строиться по схеме КЖЦ.

Можно условно сравнить этот пример с потенциально первым серьезным случаем дорожной Концессии в России, участком автомагистрали Москва – Санкт-Петербург, 50 км –  60 миллиардов рублей ( примерно 1.4 миллиарда Евро) что почти в 5 раз дороже участка финской дороги. При этом нет уверенности, что эта дорога будет качественной, ведь ПСД была подготовлена не Подрядчиком, и ответственность за нее несет государство. Кстати, на сайте финской дорожной администрации всегда публикуют ежемесячные отчеты с качественными фотографиями о ходе выполнения всех значимых дорожных проектов. Например, на этапы строительства участка дороги Е18 можно посмотреть по этому адресу http://e18.pp-viestinta.fi/tyokuvat_1108.html (даты отчетов справа внизу).

Итак, . Такой контракт учитывает жизненный цикл объекта. Для дороги это, в среднем, 25 лет.  КЖЦ фундаментально отличаются от известных и применяемых в России форм контрактов:

1. Предметом контракта является не объект инфраструктуры, а предоставление сервиса на протяжении срока жизни объекта. Поэтому КЖЦ часто называют сервисными контрактами.  Для  дорожной инфраструктуры сервис - это доступная для использования дорога.

2. Заказчик формулирует в контракте лишь требования к сервису, который  хочет получить, а не создает детальную ПСД (Проектно-Сметную Документацию). Подрядчик самостоятельно создает проектную документацию, беря на себя материальную ответственность за возможные ошибки. При этом он имеет полную свободу выбора методов решения технических проблем при разработке ПСД, строительстве и эксплуатации объекта. Функциональные требования к сервису, сформулированные в контракте, могут выглядеть примерно так: требуется дорога из точки А в точку Б с пропускной способностью 20 000 автомобилей в сутки, скорость транспортного потока – не ниже 60 км/ч (не путать с разрешенной скоростью), ремонты не должны снижать скорость потока ниже 40 км/ч, допустимое количество ДТП на дороге не должно быть выше какого-то определенного уровня и так далее.

3.  Подрядчик самостоятельно финансирует все работы до момента предоставления сервиса в использование. Заказчик начинает платить лишь за работающий сервис, равными частями, например, раз в квартал, и платит на протяжении всего жизненного цикла объекта. Размер оплаты зависит от уровня соответствия выставленным требованиям к объекту. То есть, если уровень ДТП на этой дороге выше, чем в техническом задании, или на дороге часто ведутся ремонтные работы, то сумма платежа уменьшается. И, наоборот, чем выше уровень сервиса, например, количество ДТП меньше допустимого контрактом значения, тем больше платежи за счет поощрительных бонусов.

КЖЦ – это контракт, в котором Подрядчик(Управляющая Компания) берет на себя

·         создание ПСД, строительство, ремонт, обслуживание и эксплуатацию объекта на протяжении всего жизненного цикла

·         финансирование всех этих работ

Заказчик (Государство)

·         гарантирует оплату «сервиса работающей дороги» равными частями на протяжении всего срока службы объекта

·         начинает оплачивать сервис лишь с момента его доступности, то есть, с момента сдачи объекта в эксплуатацию

·         размер оплаты зависит от уровня соответствия выставленным функциональным требованиям к объекту, в том числе, по качеству дороги и безопасности движения на ней.

В роли  Подрядчика при использовании метода КЖЦ выступает не отдельная строительная компания, а специально созданная для этого контракта Управляющая Компания (УК). Ее основными акционерами  являются финансовые институты (банки, инвестиционные фонды и пр.). Строители, проектировщики и эксплуатирующие организации также могут являться акционерами (это повышает их мотивацию) или могут быть просто субподрядчиками УК.

КЖЦ являются лишь одной из форм Государственно-Частного Партнерства  (ГЧП). Всего же в мире около 20 различных форм привлечения частного капитала в строительство инфраструктурных объектов. К сожалению, единственной известной формой ГЧП в России на данный момент является схема концессионных контрактов, утвержденная в законе «О Концессиях». Слово «концессия» стало синонимом ГЧП. Это в корне неверно, так как понятие ГЧП гораздо шире.

Аббревиатура ГЧП возникла от английского PPP (Public Private Partnership), что переводится как «государственно-частное партнерство».  Термин «Контракт Жизненного Цикла»  - дословный перевод принятого в Финляндии обозначения этой формы ГЧП – LCC (Life Cycle Contracts). В Великобритании используют термин PFI (Private Finance Initiative – Частная Финансовая Инициатива). Еще одно распространенное международное обозначение для этих контрактов – DBFM (Design-Build-Finance-Maintain или  Проектирование-Строительство-Финансирование-Обслуживание).

И Концессии, и Контракты Жизненного Цикла – это лишь две формы Государственно-Частного Партнерства, причем, Концессии вовсе не являются самой популярной в мире схемой. На самом деле они являются как раз наименее востребованной формой. Например, в Великобритании заключается 900 контрактов КЖЦ ежегодно, и ни одной концессии. Поскольку в большинстве стран массово внедряются именно КЖЦ, то в 90% случаев, говоря PPP (ГЧП), иностранные специалисты имеют в виду именно Контракты Жизненного Цикла.

Этапы развития форм контрактов между государством и бизнесом, или, точнее, эволюция набора обязательств, которые Подрядчик берет на себя, снимая с государства соответствующие риски и ответственность за них.

Ступень 1 – это современное российское дорожное строительство. Государство самостоятельно готовит ПСД, проводит конкурс, и победитель строит объект. Развитые страны давно поняли, что разделение проектирования и строительства – ключевая причина проблем с качеством дорог. Поэтому, на западе, такой метод уже давно не применяется.

Ступень 2 совмещает в себе создание ПСД и строительство объекта. При этом решается самая фундаментальная проблема. В России мало кто отчетливо осознает, что это и есть корень наших бед. Во всяком случае, по какой-то причине государственные органы не пытаются это изменить, даже если и осознают, что совмещение этих процессов снимает с государства риск создания некачественной проектной документации. В России на сегодняшний день фазы создания проектно-сметной документации и строительства разделены друг от друга и выполняются разными подрядчиками.  Заказчик (государство) заказывает ПСД у некоего Проектировщика. Далее эта документация отдается Строителям (строительным фирмам) – участникам конкурса. Они рассчитывают стоимость, после чего проводится тендер.

Теперь представим на минуту, что Проектировщик допустил ряд ошибок в ПСД, которые приведут к тому, что дорога постоянно будет требовать ремонта, а через 10 лет – полной реконструкции.

Вопрос: есть ли у Строителя хоть какая-нибудь мотивация сообщить об ошибке Заказчику, то есть государству? Ответ – НЕТ. Ведь строителю выгодней иметь ПСД с ошибками. Ответственность за них он не несет, а дорога будет требовать постоянного ремонта, давая ему дополнительную работу. Когда государство спросит его, почему дорога разваливается, ответ будет таков: «Извините, это ваша проектная документация, давайте еще денег, будем исправлять ваши ошибки». Обратившись к Проектировщику, государство получит отговорку: «Это строители не соблюдали технологии». То есть государство попадает между двух огней, и в итоге все равно будет вынуждено финансировать исправление проблем самостоятельно, за свой счет, то есть за счет нас, налогоплательщиков.

Между тем, эта проблема решается очень просто – Подрядчик должен и разработать ПСД и построить объект. При таком подходе ему будет не на кого «кивать» и «сваливать» вину за некачественную ПСД. Наоборот, это будет для него стимулом для тщательной проработки технических решений на стадии проектирования и соблюдения технологий при строительстве.

В западных странах практически все дорожные контракты заключают в себе и создание ПСД, и строительство. Этот тип контрактов называется DB (Design-Build, ПСД- Строительство. Здесь возникает ряд вопросов, вызванных тем, что каждый допущенный на тендер конкурсант вынужден создавать свою проектную документацию, которая стоит значительных денег. Но и это имеет свое решение. Например, создание ПСД разбивается на два уровня: первый – это приблизительная документация, достаточная для проведения тендера, второй – детальная ПСД, которая будет разработана после выигрыша в тендере. В большинстве случаев, задолго до тендера западный заказчик проводит «предквалификацию», в результате которой остается несколько основных претендентов на участие в тендере. Конкурсанты разрабатывают ПСД первого уровня, что значительно дешевле детальной документации. После проведения тендера проигравшим участникам компенсируют часть затрат на проектирование. Существуют и другие варианты.

В любом случае, совмещая фазы проектирования и строительства, государство получает несравнимо больше и с лихвой окупает компенсации затрат на создание предварительной ПСД нескольким проигравшим.

Дальнейшее развитие взаимовыгодных отношений государства и бизнеса привело к появлению контрактов с длительным (до 10 лет) гарантийным сроком (ступень 3).

Затем в контракт добавили обслуживание и эксплуатацию на протяжении всего гарантийного срока (ступень 4). Освоив и этот метод, государственный Заказчик, проанализировав ситуацию, пришел к следующим выводам:

·       бюджет любой страны испытывает и будет испытывать дефицит ресурсов на строительство, содержание и эксплуатацию инфраструктурных объектов, которые, тем не менее, надо строить для обеспечения экономического развития государства;

·       уже существует и постоянно разрабатывается великое множество новых технологий, следить за которыми у государства нет никакой возможности - иногда просто потому, что это «закрытое ноу-хау» частных компаний;

·       содержание в государственных органах дорожных профессионалов высокого уровня – большая проблема, ввиду их отсутствия на рынке труда, так как все они заняты на службе у частного бизнеса, предлагающего несравненно лучшие условия;

·       экономические риски, связанные с выбором технологий, учитывая отсутствие квалифицированных специалистов в государственных органах, слишком высоки.

Осознав, что все необходимые для развития инфраструктуры ресурсы – финансы, технологии и специалисты уже находятся в частных руках, западные страны пришли к правильному логическому заключению: необходимо все работы, от начала и до конца, доверить частному бизнесу и не мешать ему их выполнять. При этом задачей государства осталось лишь найти правильную мотивацию Подрядчику на строительство качественных объектов. Этой финальной точкой и стала финансовая мотивация. Построив за свой счет объект, и продавая его как сервис в течение 25 лет, Подрядчик абсолютно точно мотивирован на высочайший уровень качества. Добавление самостоятельного финансирования к обязательствам Подрядчика – это шаг на ступень 5 представленной выше схемы – DBFM/O, т.е. КЖЦ. Концессии у нас в стране не решают  проблему качественной ПСД.  Это удивительно, но факт. Во всем мире, кроме России, концессионеры сами разрабатывают ПСД и несут за нее ответственность.

В российских концессиях фазы проектирования и строительства по-прежнему разорваны. Представляете, какие мины замедленного действия, описанные выше, это закладывает?

Можно сказать, что в России удалось изобрести новую форму концессий, на западе неизвестную. Именно поэтому нельзя проводить прямые аналогии между нашими и западными концессиями, это будет некорректно. Понятие «российская концессия»  в корне отличается от западной концессии.

Революционной для нашей страны особенностью КЖЦ является отсутствие детальной проектной документации до проведения тендера и отказ от попытки регламентировать используемые подрядчиками технологии. Но, если вдумчиво разобраться,  в чем тут, собственно, заключается риск для государства? Какая разница из чего эта дорога сделана? Из асфальта, бетона? Да это же все равно! Пусть Подрядчик, если считает нужным, выстелет ее паркетом, но обеспечит качественную дорогу – требуемое сцепление дороги с покрышками колес, разумную скорость транспортного потока, низкий уровень ДТП и другие, действительно важные параметры.

Причем, если это не удастся, то государство не потеряет ни копейки, ведь оплачивать оно начнет лишь тогда, когда дорога с требуемыми параметрами станет доступна для использования. Здесь уместно привести знаменитое высказывание автора китайских реформ: «Нам все равно, какого цвета кошка,- главное, чтобы она ловила мышей». Так называемые «патерналистский» стиль руководства, принятый в России, когда государство пытается руководить всем, приводит лишь к технологическому застою. КЖЦ дает возможность бизнесменам самостоятельно искать наиболее эффективные методы построения дорог.

За всем, что происходит в проекте по методу КЖЦ – проектирование, строительство и эксплуатация, будут следить частные инвесторы, прежде всего, банки. Это они проконтролируют используемые технологии и их соблюдение во время строительства; выберут достойного строителя, не рассматривая варианты фирм-однодневок; найдут серьезную проектную организацию, способную создать оптимальное современное решение. Посадят за один стол и создадут комфортные условия для совместной работы профессионалов всех вовлеченных в проект сторон. Специалисты по эксплуатации дорог выставят свои требования и будут следить за проектированием, чтобы ни в коем случае не воплотилось неудобное для них решение. Строители будут следить, чтобы проектные решения были эффективными при строительстве. Все это инвесторы сделают по одной простой причине: между ними и возвратом денег стоит только качество дороги.

Кстати, и воровать деньги банки не дадут. Это их личные средства, а не «ничейные», государственные. Банки будут жестко следить за этим, заботясь о своей прибыли, не позволяя строителям и другим субподрядчикам завышать сметы и другие расходы.

КЖЦ и Концессии - две формы ГЧП и похожи, и в то же время существенно отличаются.

Самое важное для России отличие  – мотивация Подрядчика на быстрое строительство качественных и безопасных дорог с применением новых технологий.

Так как подрядчик начинает получать финансовые средства от государства только после начала эксплуатации объекта, он строит очень быстро. Причем, строит так, чтобы не ремонтировать как можно дольше, то есть качественно. Поскольку сумма платежей зависит от уровня ДТП и качества, это ведет к тому, что он проектирует и строит именно безопасную дорогу.

К сожалению, российские концессии не предусматривают никакой мотивации на эти цели. В них сумма платежей никак не связана с качеством дороги, а лишь с количеством пользователей и ценой проезда. Учитывая, что ПСД для концессий готовит государство, то есть, строительство ведется по старой схеме, можно предположить, что будет результатом российских концессий – типичные российские дороги. 

Другое фундаментальное отличие – привлекательность для частного капитала. Глядя на темпы внедрения концессий, несложно заметить нежелание частного капитала ввязываться в подобные проекты. Это происходит ввиду далекой и неясной перспективы возврата капиталовложений. Инвесторы боятся ввязываться в игру на два или три  десятка лет, в которой непонятно, кто, когда и сколько будет платить за дорогу. В результате, даже если капитал и привлекается, цена этого привлечения становится неразумно высокой. В случае КЖЦ, подрядчик имеет «железные» гарантии государства о фиксированной оплате, естественно тогда,  когда все выставленные к объекту инфраструктуры требования выполняются. Это создает гораздо более комфортную мотивацию для банкиров на много лет вперед. В результате позволяет привлечь больше капитала, и, что очень важно, более дешевого капитала.

КЖЦ способны гораздо эффективней привлекать частных инвесторов, тем более западных. Причем, если в случае концессий, государство должно все равно вложить как минимум 50-70% требуемых инвестиций почти сразу, то в случае КЖЦ эта нагрузка на бюджет составляет от 10% до 40%. Это несравнимо легче.

Кажется логичным, что именно государству надо взять на себя операционные и экономические риски построения дорог. Ведь они зависят и от успехов государства в развитии экономики, и от международной политики. Подрядчик не имеет рычагов влияния на эти факторы. В конце концов, даже количество проезжающих по дороге автомобилей зависит от экономической политики государства. Учитывая и это, и географические размеры нашей страны, очевидно, что нельзя ставить оплату строительства дорог в России в зависимость от количества собранных на шлагбаумах средств. Строители должны строить и получать оплату за качество своего строительства, а налоги (плату за проезд) должно собирать государство, для чего оно и было создано изначально. Ведь задача дорог – не собирать деньги, а стимулировать экономику страны, которая вернет инвестиции через развитие бизнесов и налоги.

Фактически, КЖЦ сводятся к гармоничному и справедливому разделению рисков, которое ведет к значительному повышению эффективности всех работ. При этом отношения между Заказчиком и Подрядчиком меняются с «подозрительно-антагонистических» на тесное сотрудничество в поиске взаимовыгодных решений.

·       При Концессиях мы получим точно платные и, скорее всего, некачественные дороги

·       При КЖЦ мы получим точно качественные и, скорее всего, бесплатные дороги

Сбор платы за проезд государство может организовать хоть завтра, на МКАДе, например. При этом все равно, как строилась эта дорога: обычным методом или как КЖЦ, или как концессия. С точки зрения пользователей, это будет просто платная дорога. Можно построить дорогу методом КЖЦ, затем государство поставит шлагбаумы и будет собирать деньги.  Внедряя концепцию платных дорог, необходимо учитывать и негативный опыт других, вполне развитых стран, например, Германии. Там построили единственную дорогу по методу концессии, но потом были вынуждены убрать шлагбаумы. Успешные концессии есть там, где они имеют большую историческую традицию и давно являются частью культуры бизнес отношений государства и общества. Например, в Испании или Италии.

Концепция КЖЦ не отменяет возможности внедрения оплаты за проезд. Государству нужны источники финансирования дорожного строительства, и КЖЦ здесь не помеха. Но все-таки хотелось бы обойтись без шлагбаумов. Во всяком случае, надо рассмотреть альтернативные варианты сбора денег, как это делается в большинстве развитых стран, например, через стоимость топлива, или дорожные сборы. Главное это то, что КЖЦ позволят построить дорогу качественно, оставляя свободу выбора государству в методиках сбора денег.

По мнению специалистов,  на региональном уровне КЖЦ можно внедрять хоть сейчас, а вот на федеральном требуется некоторое время для изменения ряда законов.   Примеры уже есть – контракт жизненного цикла будет испытана в Петербурге при создании транспортной инфраструктуры микрорайонов «Новая Ижора» и «Славянка». Если это произойдет, то деньги за возведение дороги подрядчик будет получать только после окончания работ  и в зависимости от  их качества.

Вероятно, на начальном этапе будут проблемы с управлением такими проектами, ведь подобного практического опыта в России нет (впрочем, это относится и к концессиям). Без приглашения западных экспертов и консультантов здесь не обойтись. Но это все решается в рабочем порядке.

В заключение -  КЖЦ – не конечный этап развития ГЧП. Вершиной эволюции, на сегодняшний день, являются так называемые Альянсы (ступень 6 на рисунке в начале статьи), которые начали применяться в Великобритании. Альянсы вовсе исключили тендер из процедуры выбора Подрядчика. Государство просто назначает хорошо известного Подрядчика и обсуждает с ним цену сервиса!К сожалению, применение Альянсов возможно только в прозрачном для общества государстве, иначе это будет стимуляция коррупции.

Может пора и в Тверской области начинать строить дороги с использованием опыта Европы и здравого смысла?

  Добавить комментарий 

Введите имя:  Не более 15 символов
Введите число:
Отправить